这理应成为立法法下一步修改的重要方向。
行政不作为的实质，是相对人的请求权、参政权没有获得实现，或其他权益受到损害。(7)张尚鷟主编：《行政法学》，北京大学出版社1991年版，第173—175页。
四川蜀威案判决认为：被告把参加清理检查金堂县审计市场会议的同志发表的意见，加以归纳整理而形成的会议纪要，并非是被告单方面作出的具体行政行为。关于所期望获得的法律保护也就是具体行政行为的法律效力，在司法判决中称为强制或执行效力。(32)其中，维持现状说认为，行政不作为是维持现有法律状态不变的一种行政行为。(14) 行政主体的意思尚未表示于外部，与内部行政行为不能等同。高大庆案[(2006)奉行初字第3号]裁定书认定：被告宁海县人民政府专门就吉山村和铁江村部分村民扣留原告高大庆浙宁采103采沙船一事召开协调会，会后形成了(2005)16号宁海县人民政府办公室会议纪要，事后原告高大庆向宁海县西店镇人民政府查阅该会议纪要，但宁海县西店镇人民政府提供与原件内容不一致的(2005)16号宁海县人民政府办公室会议纪要给原告。
(26)正因为如此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第2条第2款规定：法院不受理行政主体驳回当事人对已经作出的行政行为及相应的不作为提起申诉的重复处置行为。焦志刚案[最典行2006-10]和夏鸣案[最参行第42号]判决都认为，被告对前一具体行政行为的撤销和改变，构成一个新的具体行政行为。（二）大学案件的司法审查有限性 虽然说从对内关系来看，公民的基本权利的司法保护是必要的，大学自治并不能否定司法审查的必要性。
[50]此处的法律，不仅指形式意义的法律，亦包括实质意义的法律。【作者简介】 姜星，单位为中国人民大学。因此，虽然从司法权与自治权的关系出发，司法权应尽量小地侵入自治权的领域，但是在基本人权的保护上却应该毫不含糊。基于基本权利保障理论，立法者本身就享有一定形成空间甚至是立法义务来对大学制度作出一定的规范，只是强调立法不得侵害学术自由基本权利的本质内涵。
比如，如果采自由的基本权利理论，仅愿赋予基本权利对抗来自国家干预的防御权功能，则势必只有对基本权利的干预在实现基本权利的关联上有被认定为重要的可能。事实上，从对外关系来看大学自治与司法审查，司法原则上也是应尽量不介入大学自治。
[72][日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，107页，北京，北京大学出版社，2008。基本人权保护的原则应该是必须予以遵守的。实际上制度性保障的基本权利对法律保留原则的影响是以禁止立法保护的不足为出发点的，与传统的法律保留原则要求对基本权利的限制应以法律规定，且不得违反比例原则，有本质的不同。[58]大学在办理这些自治事务时依裁量作出的决定，是学术的专业判断，属于专门技术性判断、裁量[59]或高度专业、学术、科技的判断[60]。
这是在理解宪法保障学术自由与大学自治时所必须留意的地方。但是随着在现代社会的发展，理论的完善，所谓的专业的判断、专长也并是那么绝对。[12]参见[日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，25页，北京，北京大学出版社，2008。当该裁量涉及事实认定本身时，法院的审查没有必要涉及。
1.司法审查范围的有限性 为了维持学术的活力，大学领域的学术自由及其自治是必须予以保证的，如果全线接受司法的审查，那么就从根本上否定了大学自治得以存在的基础。[57] （2）对与学术专业知识相关的具体行为的审查 学校作出的这一类具体行为，才真正是普遍关注的典型的学术行为，如课程安排、教科书制定，教师的授课、学科成绩评定，论文专业水准评定，学位授予等。
参见吴庚：《行政法之理论与实用》，145-146页，北京，中国人民大学出版社， 2005。第二，在没有相关法律规定时，不应该一概否定或承认学校规章的合法性。
尤其是在对大学规章的性质作了如上的界定之后—法律只是予以低密度保留、特定情况下无须法律依据也可依宪法直接规定，仅是从合法性的角度来对大学规章进行正当的评价是相当困难的。[47][日]盐野宏：《行政法总论》，杨建顺译，81页，北京，北京大学出版社，2008。因此对田永案的司法审查实际上关键在于对其所作出的退学决定的审查。[30]参见许宗力：《法与国家权力》，188~189、 194~195页，台北，月旦出版社，1993。[36]参见沈岿：《公法变迁与合法性》，353页，北京，法律出版社，2010。只是出于宪法保障大学自治的旨意，宪法所保障的大学自治，纵无法免除法律保留的适用，但若要保有存在的意义，就不能由得立法者就自治事务大小一一以法律明定。
为学术而自治，大学作为一个整体无疑最适合对自身事务作出专业、适合的决定，不应由从事学术以外的人予以决定。全面衡量以上两个纬度，既充分考虑自治立法权不是形式法律授权而来，而是基于学术自由权而来的受宪法直接保障，本身即享有的原始规范权，又顾忌到基本人权保障与法治国原理，对于通常情况下的法律保留的重要性理论采取一定的限缩，仍旧强调为法律保留的传统意义，即基本权利的限制保留。
[11]在日本，对于是否依然使用特别权力关系这一术语暂且不论，一方面承认有部分秩序（如国立大学的关系是具有自律性法规范的特殊的部分社会）为特别关系，另一方面承认人权的制约应限于该关系的目的所必要的限度内，且此种关系涉及市民法秩序时（如学生的退学处分），就要接受法院的司法审查。[65]而法院一般应根据现代行政程序法原理来予以把握，一般包括如下基本内容：1、作出不利于当事人的决定之前，必须向当事人说明原因和理由，并给予其以陈述和申辩的机会，甚至举行听证会。
[20]参见周志宏：《大学自治与强制退学制度》，载《台湾本土法学杂志》，65页，2001（29）。总之，与学术事项的核心领域越接近的事项，立法者形成与规范的空间越小，反之则越大。
大学不能自外于人群，但却不能随外界政治风向或社会风尚而盲转、乱转。参见《最高人民法院公报》，142页，1999 （4）。[51]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，331页，北京，法律出版社，2003。在学术自由制度性保障的要求下，立法应形成研究、教学等学术事项的核心，为了保障这些自由的核心不被行政权非本质的干预，故授予大学领域有自治权，其目的则是在于排除法律保留原则的适用。
否则，法院对行政自由裁量行为进行审查，就是不切实际的[53]。[68]至于学生纪律案件，法院总体上认为学术机构纪律处分要求遵守自然正义的原则，但却拒绝应用过分严格的标准，只要处理大体公正即可。
但这无疑是必须建立在不抵触现行法律[50]的基础之上。[23]对此，笔者认为还应该进行进一步分析。
从另一方面说，这是指法院在审查行政行为时，能够在何种程度上进行审查的问题，即法院在何种程度上必须以作出行政行为的行政厅的判断为前提来审理的问题。在法治国家中，大学自治和学术自由的价值得到肯定。
[25]参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，109-110、 117页，北京，法律出版社，2000。然而，这样的一种制度的设计，对大学本身提出了更紧迫的学术自律的要求，对规章本身的制定过程提出了更多的原则性要求，对国家科以了更高的法律监督的义务。[5]参见李建良：《大学自治与法治国家》，载《月旦法学杂志》，145页，2003 （10）。因此有必要先对大学自治下的大学规章的制定问题的相关理解要点予以强调。
而司法审查属于第二性权利的保障问题，大学与司法之间的关系实际是涉及对内、对外两个方面。虽然以专门技术性判断、裁量为标准，在一定程度上限制法院对行政行为审查的深度，具有一定的现实意义，但也不得不进一步探讨的是：其一，所谓法院是某技术领域的外行这一观点并不一定能够成立，因为法院应该可以将有关技术鉴定的任务委托给相关领域的专家，或者也可以进行充分的相关问题的学习，从外行的角度来判断专家判断力的界限及可信赖度。
校学位委员会在作出决定，未听取刘燕文的申辩意见，在作出决定后也未将决定向刘燕文实际送达，影响了其向有关部门提出申诉或提起诉讼权利的行使。但是这种有着明显外部性价值取向的制度设计，其客观上又会对内部关系的形成上造成怎样的影响？这种特殊性能否经得住内部关系上的法治的检验？ 从对内关系上看，大学自治的内涵最主要的就是大学规章（我国多称为内部规则、管理规则）的制定权（也称自治立法权）[15]及在此基础上的自主管理权。
司法审查的界限 【全文】 自田永诉北京科技大学案[1]标志性地打开教育行政案件的司法大门之后，虽然教育案件属于行政诉讼受案范围的问题基本解决，但对于司法究竟能够在多大的限度内进行审查，尚不无疑问。[34] 总之，由于大学自治立法权的行使，基本上必须在法律的范围之内，故大学自治权与国家立法权之间，呈现出一种微妙的互动关系，亦即，立法机关一方面得透过法律的制定，使自治立法权受到一定程度的限缩，只是基于宪法保障大学自治的精神，立法机关不得以高密度的法律规范将所有大学事项予以规范，以致过度介入大学的自治领域，甚至淘空大学的自治立法权。